龚小芸:yl23411永利官网登录地方人大预算审查监督研究中心研究员
张尚蓉:永利yl23411集团官网博士研究生
党的十八大以来，以习近平同志为核心的党中央把加强人大预算决算审查监督，作为坚持和完善人民代表大会制度、完善国家监督体系、推进国家治理体系和治理能力现代化的重要内容，作出一系列重要决策部署。2018年3月，中共中央办公厅印发《关于人大预算审查监督重点向支出预算和政策拓展的指导意见》（以下简称《指导意见》），明确要求人大依法加强对政府支出预算审查监督，使财政预算更好地服务于党和国家中心工作。2021年4月，十三届全国人大常委会第二十八次会议通过修订的《全国人民代表大会常务委员会关于加强中央预算审查监督的决定》，进一步提出加强财政政策和一般公共预算审查监督。党的二十届三中全会通过的《中共中央关于进一步全面深化改革、推进中国式现代化的决定》中，在部署加强人民当家作主制度建设时，提到强化人大预算决算审查监督和国有资产管理、政府债务管理监督。
切实履行宪法法律赋予各级人民代表大会及其常务委员会的预算审查监督职责，贯彻落实党中央关于加强人大预算决算审查监督职能的部署要求，推进全面依法治国，必须健全和完善中国特色社会主义预算审查监督制度。本文以四川省落实人大预算审查监督重点向支出预算和政策拓展工作为切入点，通过总结全国各地方人大实施《指导意见》的基本工作情况，剖析当前地方人大预算审查监督存在的问题，探讨地方人大预算审查监督对支出预算与政策的影响，为各级地方政府贯彻落实国家方针政策提供建议。
一、先进实践经验及成效
围绕《指导意见》要求，各地方人大预算审查监督重点改革工作在审查内容、审查程序、制度办法和组织保障等方面开始部署，积极开展实地考察调研，积累了丰富的实践经验。
（一）在审查内容方面
各地区通过立法要求重点监督地方性公共物品财政资金配置情况，推进地方政府预算公开，保障公民参与权和表达权，更多地听取和吸纳民意，使人大在预算审查过程中依法传递公民对民生性公共物品的偏好。例如，2012年北京市人大对市级大额专项资金使用和管理情况进行询问，提出应加强资金使用跟踪问效，北京市财政局的在后续整改中开展居民满意度调查。山东、甘肃等地的预算审查监督条例将农业、教育和科技支出是否达到了法定增长比例或幅度作为重点审查内容，重庆江津区、安徽省淮北市人大预算监督重点为农村基础设施建设和民生项目，突出财政资金使用的合理性和有效性。江苏南通市聚焦重大战略落地和民生关切，盯紧资金筹集、使用、管理情况，把预算审查监督触角延伸到专项工作监督中，在推进长江大保护工作中，针对3亿多资金长期沉淀未用、部分资金预算执行率较低等问题，要求政府重新梳理项目预算规则，细化项目分类办法，分年度科学安排预算，确保资金安排进度与工程进度相匹配。扎实做好国有资产和政府债务管理监督工作，广东省人大常委会积极发挥国有资产监督职能，把听取审议报告和开展专题询问结合起来，探索形成“全链条”“组合型”监督模式，健全人民群众参与国有资产管理监督的渠道和机制，完善国有资产报告和监督公开机制，使国有资产监督破题更准、建议更实、力度更强。北京市人大常委会财经办公室、预算工委首次采用主任专题会形式，在财经委员会对2022年新增地方政府债务限额及市级预算调整方案初审前，逐条对照党中央、全国人大和市委细化规定，结合预算监督“季审”工作，听取市政府财政部门关于市政府债务管理使用相关情况汇报，提前介入、进行小范围调研，提出意见建议，做好前期准备工作。同时为开展隐性债务“清零”跟踪监督、协助市人大常委会听取全口径政府债务情况专项报告，做好政府债务全口径审查、全过程监管打好基础。
（二）在审查程序方面
江苏省南通市在助推产业转型升级过程中，针对市级产业专项资金政策设置不明晰、支持重点不突出、绩效不明显等问题，推动政府对原有三大类15项市级政府专项资金进行整合，实行统一预算、统一政策。设立预算审查监督专家库，统筹推进预算联网监督系统建设、全口径国有资产管理监督和同级审计发现问题跟踪监督。一是部门全覆盖。把218家市级部门预算单位全部列为预算审查监督对象，同时每年选择2～4家开展实质性、全方位的重点审查。此外，把人代会与常委会会前、会中、会后的审查调研工作做深做实，借力预算联网加强预算执行情况预警监督，对预警内容进行筛选，对确认的疑点函询相关部门和单位，要求在规定时间内答复。按季度编写人大预算专题监督情况通报，分析收入形势，跟踪支出进度，提出建议意见。南京市人大常委会提出“四三三”工作法以提升预算审查监督实效，利用政府投资项目库平台，推动市政府完善项目预算编制办法，强化项目必要性、可行性论证，严格项目分类分级滚动管理，建立了执行库、备选库、储备库的ABC分类管理模式。同时，加强对A类项目资金配套到位情况，B类项目准备调整情况以及C类项目的储备情况的审查，确保财政资金“管好”“用活”。南京市秦淮区人大财经委对街道预算执行情况进行跟踪检查，检查过程中，代表们努力克服时间紧、任务重的困难，抓紧时间听汇报、查台账、问问题，详细了解街道预算执行情况，共提出了强化项目支出管理、规范政府采购程序、加大培训费用投入等近40条中肯的意见和建议。
（三）在制度办法方面
自1997年开始许多地方人大相继制定了各自的人大预算审查监督条例或决定，进一步细化和规范了本地区的预算管理工作。与其他规定和政府工作文件相比，省级预算审查监督条例是地方预算审查监督领域的纲领性法规。1997年北京率先实施《北京市预算监督条例》，1999年辽宁省、山西省、黑龙江省预算审查监督条例开始施行，2000—2019年广西壮族自治区、山东省、河北省等21个省级预算审查监督条例先后出台。2019年，北京市顺义区人大常委会在预算审查监督工作中，以制度建设为抓手，制定了《北京市顺义区预算审查监督办法》，提出了依法履职“五字诀”，即“学、走、思、写、提”，提出了听取和审议政府专项工作报告“八步法”，从“选题、调研、沟通、初审、反馈、修改、审议、整改”八个步骤规范了政府专项工作报告审议流程。2014年颁布新预算法后，少数省份依据新预算法对本省预算审查监督条例进行相应修订或重新立法。截至2021年，除香港、澳门和台湾地区，仍有四个省、自治区尚未设立预算审查监督条例。2021年10月，中央人大工作会议在北京召开，会议深刻回答了新时代发展中国特色社会主义民主政治、坚持和完善人民代表大会制度的一系列重大理论和实践问题。各地人大均组织专题会议，传达学习贯彻落实中央人大工作会议精神。
（四）在组织保障方面
一是创新代表参与机制。例如，江苏省南通市出台市人大预算审查重点代表和联络员制度，选取35名具有相关知识和经历的人大代表作为预算审查重点代表，常态化开展预算审查监督。二是创新协调联动机制。例如，江苏省南通市建立预算工委抓总、相关委室联动、专业小组协同工作格局，促进各工委开展工作监督与审查相关预算相结合。建立专项资金审查调研组，由相关委员会牵头，邀请人大代表、专家学者，对专项资金预算及其执行情况进行审查。三是加强专业人员培训。例如，北京市人大常委会首次对换届后区人大常委会的预算审查监督开展全方位、全过程的培训指导，建立“集中培训＋专题培训＋定向指导＋反馈应用”的工作机制，辅以联网监督、智库基地两个有效支撑手段。
二、相关工作推进情况概述——以四川省为例
四川省为贯彻落实《指导意见》精神，推动全面落实预算法，强化人大预算审查监督工作，相应发布了一系列地方性法规和通知文件。2018年6月，四川省委办公厅印发《关于做好推进人大预算审查监督重点向支出预算和政策拓展工作的通知》，要求提高思想认识，认真开展学习宣传，扎实推进人大预算审查监督工作。2018年，经四川省委批准，省人大专门设立了全国第一个省级预算委员会，并完善了常委会预算工作委员会内设机构，两委现有“3处室1中心”（预算委员会办公室，常委会预算工作委员会预算审查监督处、国有资产监督处，预算联网中心）。截至2023年1月，全省21个市（州）中，有13个市（州）人大常委会设立了预算审查监督工作机构。183个县（市、区）中，有108个县（市、区）人大常委会设立了预算审查监督工作机构，有12个正在申请设立中。2019年1月，四川省第十三届人民代表大会常务委员会第九次会议通过《四川省预算审查监督条例》，从地方性法规层面明确预算审查和批准、预算执行监督、预算调整审查和批准、决算审查和批准、审计工作监督、预算备案监督以及预算公开监督工作的适用范围和基本原则。2019年11月，四川省第十三届人民代表大会常务委员会第三十六次主任会议通过《四川省人大预算审查监督重点向支出预算和政策拓展实施办法（暂行）》，强调各市（州）、县（市、区）可结合本地区实际，按照依法实施、全面规范、公开透明、突出重点、注重实效的原则，进一步加强对支出预算和政策的审查监督。2022年，根据四川省人大预算委、常委会预算工委《关于落实常委会2022年“一要点、三计划”重点工作分解细化实施方案》安排，以落实四川省人大预算审查监督重点向支出预算和政策拓展工作为切入点，总结全国各地方人大实施《指导意见》的基本工作情况，通过实地调研成都市郫都区、武侯区、锦江区、崇州市和德阳市人大，了解地方人大预算审查监督对支出预算与政策的工作进展情况，讨论当前地方人大预算审查监督存在的困难与下一步工作建议。积极指导市县人大预算联网监督工作。在全国率先研究制定《人大预算联网审查监督数据信息提供规范》六项地方标准，规范了省、市、县三级预算联网监督数据报送机制，打通了数据交换壁垒，初步实现了“全省一张网”目标。截至2023年1月，全省21个市（州）本级及172个县（市、区）初步建成预算联网监督系统，已有8个市（州）本级、60个县（市、区）设立了预算联网监督专职机构，有71个市县共配备了150余名预算联网监督专业人员。其中，自贡、内江、宜宾、眉山等市预算联网监督工作走在全省市（州）前列。省人大预算委员会于2018年在全省范围内选取7个县级人大作为省人大预算审查监督工作联系点。不断加强与基层人大的联系，充分发挥联系点贴近基层、贴近群众的优势，了解基层财政运行及预算执行、财税政策落实和国有资产管理等情况，吸取基层意见，促进政府改进和完善支出政策，加强预算管理，更好服务群众，提升民生福祉。
三、存在的困难和问题
根据中央关于人大预算审查监督重点向支出预算和政策拓展改革的决策部署，各地人大在实践中不断探索，取得了一定成效。但是工作中仍存在诸多困难，接下来就预算审查监督方式、预算联网监督、预算审查人员几方面分析目前预算监督存在的问题。
（一）审查监督广度和深度不足，预算审查监督方式有待整合
预算法明确指出预算全过程包括预算编制、预算审查和批准、预算执行、预算调整以及决算五个阶段。宪法、监督法、预算法赋予地方各级人大预算审查监督权力，人大预算审查监督广度与深度不足，会导致政策执行偏差、项目分配不公、形势研判失误等问题。具体而言，一是审查监督程序固化。例如，在财政收支压力加大的背景下，财政收支既要达到增长要求，又要达到有关政策规定的支出比例。为满足以上要求，当预算草案送到人大审查时，很多预算项目均属于“萝卜坑”。二是审查内容存在局限性。目前全口径和全过程监督仍未完全实现，全口径监督呈现片段化，缺乏统筹分析意见，每年全过程监督重点关注部门数量较少。三是审查全过程追踪机制缺失。预算审查监督内容比较宽泛，深化细化不够，事后监督多，事前、事中监督偏少。例如，对于债务监督停留在每年听取关于政府债务管理工作情况的报告，虽然内容包括债务限额、余额、债务还本付息、债务变动管理、债务化解情况、债券发行、债券管理等，但监督工作重心侧重于对政府债务限额总规模是否突破省政府的债务限额，对于政府债务的使用等情况监督不够。此外，对重点项目效益分析不精准，资金支付进度与项目实施进度不匹配，导致项目实施进度难以按时推进。四是审查监督方式单一。审查监督方法创新力度欠缺，目前主要采用听取和审议专项工作报告、审查和批准、考察调研等“柔性”监督方式，而诸如专题询问、质询、特定问题调查等“刚性”监督手段极少运用，监督工作实效性有待加强。
（二）部门间数据联通存在壁垒，预算联网监督亟需拓展强化
经调研了解到目前人大预算监督管理信息化水平不高，预算联网监督平台建设仍需加强。基层人大预算联网监督系统与财政局信息系统端口没有对接，收集的信息和数据没有实现同步联通，平台板块内容不完整，平台管理实时性、互通性、系统性需全面提升。首先，横向联网进度缓慢。目前预算联网监督系统运行的数据主要为财政数据，而社保、审计、税务等部门的数据，因各部门均称自身数据较敏感，导致横向联网工作推进缓慢。其次，技术支撑有待加强。财政等部门的软件升级更新频率较快，原有的设备和软件在对接数据方面难度较大。部分地方人大预算联网监督系统数据滞后，采集过程仍需人工完成，导致系统数据都是事后数据，实时监督功能难以实现。再次，功能设计不够完善。目前预算联网监督系统虽建立了智能化审核功能，但监督软件对数据的分析智能化不强，而且尚未建立预警机制功能。最后，缺少专业培训。由于人员的知识更新学习速度较慢，预算联网监督系统运用程度不高，工作方式单一，预算联网监督系统功能尚未充分发挥。
（三）预算审查监督力量薄弱，审查监督专业人员严重缺乏
关于支出预算和政策审查内容丰富，横向上包括民生、社会事业、产业发展等经济社会发展各领域支出，纵向上涉及政策的决策、配套管理制度的建立、政策的组织实施及评估等过程。然而各地区与之对应的人大预算审查机构人员数量较少，加上其了解的专业知识有限，难以掌握各支出的背景、目标、支出计划、执行情况、最终绩效等情况。难以对支出预算的总量和结构作出科学、合理的判断，监督力量无法适应拓展预算审查监督重点的需要。同时，审查监督人员对政策关注度不足，难以提出高质量的审议意见。对支出预算和政策的关注度有待提高，尤其是对总量与结构的审查尚有距离，对预算数据政策制定和执行了解渠道不多，缺乏系统性和整体性思考。此外，预算联网监督已经属于经常性开展的工作，但是大多数地区由于缺乏计算机信息管理专业人员，数据上传的工作主要依靠信息技术公司完成。
四、意见与建议
（一）贯彻落实《指导意见》，创新预算审查监督方式
首先，应该充分认识新时代人大预算审查监督的新要求和人大预算审查监督向支出预算和政策拓展的重要意义，努力实现从程序性审查向实质性审查转变，从财政数字审查向政策审查转变，从结果审查向全过程审查转变，从年度预算审查向中期规划审查转变，促进完善支出预算和政策，服务好改革发展大局。确保中央和省委、市委的决策部署在预算安排和执行中得到充分体现，推动预算管理制度改革在地方落地生根。建议完善立法，进一步细化预算调整相关规定，明确在预算调整方案编制前，特别是新增重大支出安排前要征求各方意见，对预算未经批准而形成支出的要建立追责问责机制，不断强化预算约束力，督促政府及其部门树牢先有预算后有支出的思想意识。
其次，市县建议采取多措并举，拓展预算审查监督方式。支持省人大选取部分市（州）侧重从预算审查监督不同环节有针对性地打造相应的先进工作示范点，尝试运用专题调研、询问、质询、特定问题调查、撤销不适当决定决议等刚性手段。通过对示范点的经验优化总结，为其他市（州）推进预算审查监督重点向支出预算和政策拓展改革提供可参考、可操作、可复制的实践经验，从而整体提升全省各级预算审查监督工作水平。
最后，细化预算支出审查监督标准。四川省人大预算委制定了预算联网监督信息提供规范，并在全国率先探索制定预算联网监督预警指标体系，明确监督重点和预警点位，让各项标准在监督审查中落地生根，“用数据说话”，全方位促进人大预算审查监督工作，对推动人大监督工作的规范化起到了积极作用。在此基础上，建议进一步细化市县人员经费、公用经费等支出预算标准，探索推动基本支出标准化体系建设，为市、县人大支出预算审查监督提供可操作化的评价尺度。
（二）推进省以下财税制度改革，关注基层政府债务风险
建议通过加快推进省以下财政体制改革，厘清省、市、县各级政府间的事权与支出责任。针对部分基层财政基础薄弱、税收结构单一、缺乏支柱性税源等问题，加大对基层的转移支付力度。在审查内容上，逐步向调整优化资金结构和优化民生政策方面拓展。当前，各级财政收支矛盾突出，新增财力有限，收支平衡压力大。同时，现行的民生政策和专项资金仍存在部分资金支出进度慢、闲置沉淀、绩效不佳等问题。下一步人大审查监督将以绩效为导向，更加关注部门出台的民生、经济政策是否合理，如何调整优化政策和支出结构更能落实好党和国家中心工作，解决人民群众普遍关心的热点难点问题。明确支出保障标准，合理确定教育、医疗等重点民生领域预算安排的最低限额。加强对政府性基金预算研究，特别是土地出让金征收部门变化后的监督重点内容和方向应及时研究。
（三）加强专业人才队伍建设，提高审查监督质量和水平
建议统一各层级人大预算委员会下设科室及人员设置和配备，明确设立预算委员会办公室或预算审查科。至少配备1～2名在计算机、经济、金融、会计或审计等方面有一定特长的专业人才，主业从事人大预算审查监督基础工作，帮助推动解决地方人大预算审查监督领导职数比较完备而内设机构参差不齐、工作力量不足等现实问题，以更好适应新时代新征程对做好人大预算审查监督工作提出的新挑战。此外，预算绩效监督具有政策性和专业性，要让监督取得实效，需要搭建预算绩效监督专家库。预算审查前听取人大代表和社会各界意见建议，通过发挥第三方专业领域专家的作用和社会公众代表的力量，不断提升预算绩效监督的准确性和客观性。
为充分发挥人大代表和专家咨询队伍作用，要组织代表认真学习《指导意见》的精神，领会新时代党中央决策部署，明白预算数字中有政治。注重从代表的意见建议中收集他们关心的热点难点问题，以政策的实施和效果为切入点拓展至预算，使之前的“数字预算”变得更生动易懂，提高代表履职积极性。积极创新预算决算审查监督机制，有力促进地方人大预算审查监督工作，进一步加强对地方人大的经常性指导，组织到先进县、市学习交流，总结推广各地方监督工作的好经验和方法，指导地方人大不断提升工作水平。
（四）开展工作人员技能培训，提升人员审查履职能力
建议各级人大、财政、审计部门联合举办培训班，分期分批对市（州）、县（市）人大、财政和审计部门人员进行培训，推介先进经验和做法，解决预算管理和审查监督中存在的问题，推动加快建立全面规范透明、标准科学、约束有力、讲求绩效的预算管理制度。此后，每年常态化开展专题培训，不断提升人大预算审查监督工作的理论知识储备。尤其是预算监督改革中部门预算、转移支付、预算绩效、政府债务等重要审查监督事项的培训，帮助市县构建完善的预算审查监督重点向支出预算和政策拓展改革工作体系，逐步提高预算审查监督工作水平。同时，开展实操培训，市人大预算委在开展预决算等监督工作时，可以安排县（市、区）人大预算委工作人员参加学习，不断提高基层人大预算监督水平，切实落实好预算审查监督重点向支出预算和政策拓展的要求。
（五）建立预算联网监督系统，完善联网监督系统预警功能
丰富预算审查监督内容及数据库，充分发挥预算联网监督的查询、分析、预警、纠错功能，真正实现对预算执行的全过程有效监督。加快更新预算联网监督平台，进一步完善人大预算联网系统建设和信息推送机制，对预算计划申报、预算资金支出做到实时推送。逐步探索将税务相关信息纳入预算联网监督系统，实行按季或按月定期推送，以便及时准确掌握财税收支情况，强化人大监督。按照全面实行政府预算执行系统与同级人大联网的有关要求，全省人大系统统一建立联网审查信息系统，并与财政预算一体化管理信息平台对接，以便适时、在线审查监督预算执行情况。同时，将支出预算与政策、国民经济发展规划进行结合审查，从而使预算对政策、规划的决策实施起到约束作用。
打通各大数据信息平台之间的堵点，尤其是与财政一体化信息平台的链接，尽快实现数据实时在线传输，提高监督的时效性，避免因监督数据滞后，监督结果反馈时业务部门已整改的尴尬，实现不同地区、不同部门数据的自动筛选汇总，减少县（市、区）人大、市级相关部门数据报送的工作量，也在一定程度上降低手工汇总填报数据的错误率，有利于进一步提高工作效率。
（六）构建工作机构联动机制，增强预算审查监督实效
改变当前普遍存在的以财政部门为主导的预算绩效评价和监督的方式，不断提升地方人大在预算绩效监督中的主导权，构建以地方人大为主导，财政、审计、专业评估团队和社会公众参与的预算绩效监督联动机制，推动地方政府不断提高预算管理水平和预算资金使用效益。借力审计机关，除要求将人大监督重点内容列入审计工作计划外，还应当推进审计部门加强对政策执行和资金绩效的审计监督，更加注重从体制机制层次提出建议，为人大拓展审查监督重点提供参考。同时，还要加强审计查出问题整改情况监督，促进审计成果的转化应用。通过听取审议审计整改情况报告、要求提交审计问题清单和整改责任清单作为报告附件，必要时听取审计查出突出问题整改责任部门专项报告，对整改情况进行专题询问或满意度测评，加大监督力度。为了明确整改责任，还应明确报告单位，对于总体整改情况由政府报告，对于个别问题整改情况由整改责任单位报告。
资料来源：《人大研究》2025年第6期
