周振：四川省人大常委会办公厅预算联网中心

刘蓉：永利yl23411集团官网教授

冉江平：四川省人大常委会办公厅预算联网中心

新中国成立以来，我国地方政府债务经历了计划经济时期的短暂萌芽、改革开放初期的城投诞生、1994年预算立法全面禁止、1998年融资平台兴起（应对亚洲金融危机），以及2008年融资平台“井喷”（应对全球金融危机）等多个阶段，虽然起到了补充财力、应对危机、推动发展的积极作用，但地方政府债务的非理性扩张也带来了巨大的财政金融风险。2014年，为深入贯彻落实以习近平同志为核心的党中央关于全面依法治国重大改革决策部署，全国人大常委会对《中华人民共和国预算法》进行修订，从立法层面对地方政府债务进行全面规范，明确地方政府债务只能由省级政府在国务院批准的限额内报同级人大常委会审批后，通过地方政府债券形式统一举借，不得以任何其它形式举债或担保。同年，《国务院关于加强地方政府性债务管理的意见》（国发〔2014〕43号）提出建立“借、用、还”相统一的地方政府性债务管理机制，要求把地方政府债务分门别类纳入全口径预算管理，坚决制止地方政府违法违规举债。自此，我国地方政府债务进入法治化、规范化发展阶段。

由于受传统治理模式和领导干部考核激励政策惯性影响，地方政府债务管理法治化转型效果还不够理想。近年来，党中央、国务院连续出台一系列文件要求地方政府加强债务管理、地方人大加强对政府债务的审查监督，财政部也连续依法通报违法违规新增隐性债务的典型案例，但仍一定程度呈现出“前门开不好、后门堵不住”的状态，债券项目（特别是专项债券项目）合规性、科学性存在较大问题，项目绩效不高、债券收益不及预期，隐性债务出现了一边大力清理消化、一边悄悄违法违规新增的现象。本文从权责划分视角分析地方政府债务管理与监督边界，探索加快推进地方政府债务监督法治化转型的路径。

一、理清地方政府债务监管边界的意义

在现代政府治理体系中，明确各部门在公共事务中的职责分工，对于保障政策有效实施、资源合理配置以及公共服务高效提供至关重要。特别是在重大项目投资、财政资金使用等关键领域，发改、财政、职能部门，以及人大预算审查监督机构各自承担独特且关键的职责，既相互协作，又相互制约，共同维护经济社会的稳定发展。从法律程序上清晰界定它们的职责分工，是规范政府行为、提高行政效能、防范财政风险的必然要求。清晰界定地方政府债务管理与监督边界，对加快地方政府债务法治化转型、加强地方政府债务监管、提高债券资金效益、防范化解债务风险，进而促进地方财政可持续性和经济社会健康稳定发展，具有重要意义。

一是能够提升地方政府财政治理能力。清晰的债务边界是政府公信力的重要支撑，是法治政府转型的重要内容。一方面，法定债务的公开透明（如限额、用途、偿还来源）能让市场和公众清晰了解地方政府偿债能力，增强对政府信用的信心。另一方面，可避免债务无序扩张，防止地方政府因偿债压力削减公共服务，确保政府履行公共职能的稳定性。

二是能够提升财政资金使用效率。一般债与专项债的边界划分，本质是“公共服务需求”与“项目收益能力”的匹配———一般债聚焦无收益的公共领域，确保财政资金优先保障民生；专项债聚焦有收益的公益性项目，倒逼地方政府重视项目收益测算与运营管理，避免“重融资、轻效益”的粗放模式，让每笔债务资金都对应明确的公共价值或项目回报。

三是能够有效防范系统性财政风险。清晰界定一般债、专项债及隐性债务的边界，能避免债务混同管理导致的风险传导———若专项债依赖财政偿还，就会挤占教育、医疗等基本公共服务支出；若隐性债务无序扩张，可能引发地方政府偿债危机，进而波及金融体系。理清边界可实现风险分类管控，确保法定债务在限额内可控，逐步化解隐性债务。

由上可见，地方政府债务的法定边界并非“纸面规则”，而是连接财政管理、风险防控与公共服务的核心纽带。只有通过完善法规细则、强化监督问责、推进隐性债务清零，才能彻底筑牢债务边界，让地方政府债务真正成为推动高质量发展的“推进器”和“稳定器”，而非风险源。

二、地方政府债务的监管边界界定

地方政府债务的法定性是防范财政风险、保障经济稳定的核心议题，其中一般债与专项债的性质界定、口径划分及现实边界问题，直接关系到债务管理的有效性。清晰厘清二者边界，既是落实《预算法》及其实施条例等法律法规的基本要求，也是避免债务无序扩张、提升财政资金使用效率的关键。

（一）地方政府债务举借主体及方式界定

在《预算法》规范下，地方政府债务举借应当遵循法定流程，限于法定主体（省级政府）、法定方式（地方政府债券）、法定程序（报同级人大常委会审批）。

一是发行额度确定与分配。《预算法》规定地方政府债务需在限额内举借。财政部在全国人大或其常委会批准的债务限额内，综合考虑债务风险、财力状况、国家调控政策以及各地区公益性项目建设需求等因素，制定分地区债务限额及当年新增限额方案，报国务院批准后下达省级财政部门。省级财政部门再在下达的限额内，结合本地实际情况，提出省本级及所辖各市县当年债务限额分配方案，经省级政府同意并依程序报同级人大批准后，下达市县级财政部门。

二是项目申报与审核。项目申报阶段，项目主管部门梳理符合专项债券支持范围的重大项目需求清单，报送发改部门进行立项审查。发改部门审查后再提供给同级财政部门初审（部分“自审自发”试点省份，采取发改部门与财政部门联评联审），符合专项债券发行条件的项目纳入申报发行范围。之后，各级财政部门会同本级发改部门，结合地区财政承受能力、债务风险情况、重点项目推进情况等因素，提出项目需求清单，经同级政府同意后，报送上级财政和发改部门，项目单位同步填报实施方案、前期审批资料等并上传相关平台。

三是债券发行。报省政府同意并由同级人大审批后，省级财政部门统筹考虑本级和市县情况，根据预算调整方案、偿还专项债务本金需求和债券市场状况等因素，制定全省专项债券发行计划，合理确定期限结构和发行时点。在发行前，要做好信息披露和信用评级等相关工作，披露内容包括政府性基金预算财力情况、发行专项债券计划和安排支出项目方案、偿债计划和资金来源等。然后通过公开招标等方式向金融机构和社会投资人发行专项债，发行成功后，资金按规定缴入国库并拨付到具体项目。

（二）一般债与专项债的性质与口径界定

在地方政府的财政运作中，专项债作为重要的融资工具，对于地方基础设施建设和公共服务提升发挥着关键作用。从性质上看，二者存在本质差异，决定了其在财政体系中的不同定位。一般债属于“公益性债务”，以地方政府一般公共预算收入（如税收、上级转移支付）作为偿债资金来源，核心功能是弥补地方政府为提供纯公益性公共服务（如义务教育、基本医疗、基础设施维护）产生的资金缺口，不与特定项目收益挂钩，本质是“财政性投资”的补充工具，体现政府的公共服务职能。专项债属于“项目收益性债务”，以特定公益性项目（如收费公路、污水处理厂、产业园区配套设施）的未来现金流（如项目收费、租金、政府性基金收入）作为偿债资金来源，虽仍属政府债务，但具有“项目自平衡”属性，更偏向“准市场化融资工具”，而非纯粹的财政性投资。

从统计口径看，二者均被纳入全国政府债务限额管理，数据需向全国人大及其常委会报告，确保公开透明。其中，一般债限额与一般公共预算收支挂钩，专项债限额则与政府性基金预算收支、特定项目收益绑定，二者分账核算、互不挤占，避免债务口径混淆导致的风险隐匿。

（三）地方政府债务监管职责界定

1. 发展改革部门的职责

发改部门负责项目审批和投资计划管理，从源头把控债务资金投向的合规性与必要性，评估政府投资项目的可行性，并根据风险防范需要调整投资计划。

一是规划引领与项目审批。发改部门在项目管理中扮演着前期规划与审批的关键角色。依据《国务院关于投资体制改革的决定》（国发〔2004〕20号），对于政府投资项目，发改部门负责审批项目建议书、可行性研究报告等核心文件。在项目建议书审批环节，需对项目建设的必要性、初步规模及投资估算进行全面考量，判断其是否契合城市整体发展战略和实际需求。在可行性研究报告审批阶段，发改部门须组织多领域专家，对项目的技术可行性、经济合理性以及环境影响等方面展开深入论证。

二是投资计划统筹与协调。根据《中央预算内投资补助和贴息项目管理办法》，国家发展改革委负责编制重大项目的投资计划，统筹安排中央预算内投资资金。同时，须积极协调各部门，确保地方政府配套资金及时足额到位，对项目建设过程进行跟踪监督，防止因资金问题导致项目停滞。

2. 财政部门的职责

财政部门作为债务管理的牵头主管部门，负责制度设计、限额管理、预算编制、债券发行、风险监测预警、还本付息等全过程监管，并承担防范化解隐性债务风险的核心职责。

一是资金筹集与预算管理。财政部门在保障项目资金方面承担重要职责。在专项债券管理方面，各级财政部门须合理确定发行规模与期限结构，确保债券资金与项目建设周期有效衔接，最大限度降低融资成本。在预算管理方面，财政部门严格遵循预算编制、执行、调整和决算的全流程法定要求，实现对项目资金的全程动态监控。预算编制阶段，要求项目单位提报翔实的资金预算明细，涵盖工程建设、设备购置、人员经费等各项支出，并进行严格审核，确保预算编制科学合理。预算执行过程中，依托信息化系统实时跟踪资金支付情况，杜绝挤占、挪用、浪费等违规行为。若发现实际支出与预算存在偏差，及时分析原因并按规定程序进行预算调整。项目完工后，组织开展竣工决算审核，全面核算项目建设成本，促进资金使用效益最大化。

二是资金监管与绩效评价。财政部门依据《财政违法行为处罚处分条例》（国令第427号）等法律法规，对项目资金使用情况实施严格监督。定期对项目单位开展财务检查，核实资金是否专款专用，查处违规支出行为。对发现的违法违规问题，依法依规进行处理，追回违规资金并严肃追究相关人员责任。同时，按照《项目支出绩效评价管理办法》等相关规定，财政部门扎实推进项目资金绩效评价工作，构建科学合理的绩效评价指标体系，从经济性、效率性、效益性等多个维度对项目支出绩效进行综合评估。

3. 项目主管部门（行业主管部门）的职责

项目主管部门（行业主管部门）的核心职责是确保本行业领域内的专项债券项目符合各项规定，并对项目的可行性、合规性及运营效果负责。

一是项目谋划与申报把关。负责指导本行业项目的谋划储备，确保项目符合国家重大战略、行业发展规划和政策要求。在项目申报阶段，需对项目的建设内容、规模、标准及收益测算等进行初步审核，确保其科学合理。

二是项目实施过程监管及项目运营。在项目建设阶段，负责监督指导项目单位严格执行已批准的建设方案，确保工程质量和安全生产。同时，督促项目单位加快资金使用和建设进度，尽快形成实物工作量。项目建成后，主管部门需抓好项目运营管理和专项收入的征缴工作，确保收益按时足额入库，保障偿债资金来源。并对项目形成的资产进行后续管理，防范资产流失风险。

4. 自审自发模式下各部门的职责

为优化审核流程、压实地方主体责任，进一步提高债券资金配置效率和使用效益，2024年12月《国务院办公厅关于优化完善地方政府专项债券管理机制的意见》（国办发〔2024〕52号）明确，在四川等10个省份和雄安新区开展专项债券项目“自审自发”试点，将项目审核权限下放至省级政府。在“自审自发”机制下，省级政府获得了完整的项目审核权和发行自主权，与之对应的是省级发改、财政等部门被赋予了最终审核责任，并建立了更紧密的“三方联审”协同机制。发改部门牵头负责项目审核与管理。重点审核项目是否违反禁止类负面清单、是否符合资本金使用范围、履行基本建设程序情况以及总投资和年度投资计划的合理性。同时，负责管理国家重大建设项目库，牵头组织项目的常态储备和集中申报，并对项目实际运营效果进行跟踪。财政部门牵头负责资金监管与风险防控。重点审核项目融资平衡方案、事前绩效评估结果以及债券资金额度需求的合理性。负责专项债券项目库的“四库”（储备库、核准库、发行库、存续库）滚动管理，对资金实行穿透式监管和专户管理，确保专款专用。同时，统筹债券发行节奏，并组织开展绩效评价，将其结果与限额分配挂钩。项目主管部门（行业主管部门）牵头负责行业把关与组织实施。重点审核项目是否符合行业规划和政策要求，确保建设内容合理、收益测算科学。负责指导项目单位做好专项债券项目的谋划储备、收益平衡方案编制、项目建设实施以及形成资产的管理工作。

（四）地方政府债务监督管理的现实边界问题

尽管法规明确了一般债与专项债的边界，但实践中仍存在“边界模糊”问题，主要体现在三个方面。一是项目属性混淆。部分地方将纯公益性项目（如免费公园）包装为“有收益项目”申报专项债，或通过虚构项目收益、违规承诺兜底等方式，让专项债依赖财政资金偿还，导致其与一般债边界虚化，变相扩大财政负担。二是资金使用“串用”。个别地方将专项债资金用于一般公共支出（如发放公务员工资），或把一般债资金投入有收益的市场化项目，打破了“一般债补公共缺口、专项债保项目平衡”的规则，导致债务资金流向与性质脱节，增加风险管控难度。三是隐性债务“渗透”。部分地方通过地方融资平台、政府购买服务、PPP项目等渠道，变相举借与一般债、专项债性质重叠的隐性债务（如承诺回购融资平台债券），这些债务未纳入法定限额，却实质由政府承担偿还责任，模糊了“法定债务”与“隐性债务”的边界，成为财政风险的隐患。

三、地方人大对政府债务审查监督的职责界定

地方人大及其常委会根据《宪法》《预算法》《中华人民共和国各级人民代表大会常务委员会监督法》（以下简称《监督法》）等法律法规的规定，对政府预算、预算执行与调整、决算、审计及其相应整改进行审查监督。地方政府债务收支是全口径政府预算的重要组成部分，是财政治理现代化的重要支撑，理所当然也是人大预算审查监督的重要内容，由于其具有项目金额大、周期长、社会关注度高等特点，地方政府债务成为人大预算审查监督的关注重点。

人大对政府债务的审查监督，建立在完善的法律与政策基础之上，其核心法律依据是《预算法》与《监督法》，前者确立了预算审查的基本制度，后者赋予了人大常委会监督的通用职权与程序。同时，这项工作直接遵循中央关于严格控制地方政府债务增量、稳妥化解存量隐性债务等重大方针政策。因此，人大对政府债务决算的审查，是依法履职的必然要求，也是确保党中央决策部署在地方得到不折不扣执行的关键监督环节。

（一）法律法规及政策文件对人大监督职责的界定

2014 年《预算法》授予地方人大及其常委会审查和批准地方政府举债、审查监督地方政府债务的职权。2018年，中共中央办公厅《关于人大预算审查监督重点向支出预算和政策拓展的指导意见》将政府债务纳入人大对支出预算和政策开展全口径审查与全过程监管。2021年中共中央办公厅印发《关于加强地方人大对政府债务审查监督的意见》，要求各级人大建立全过程监管机制，将政府债务纳入预算决算审查重点。2024年，印发通知要求建立健全政府债务管理情况报告制度。党的二十届三中全会提出强化人大预算决算审查监督和国有资产管理、政府债务管理监督，强调要落实好防范化解重点领域风险的各项举措，扎实抓好地方政府债务风险防控和化解工作。2024年修改的《中华人民共和国各级人民代表大会常务委员会监督法》进一步明确了各级人大常委会应对政府债务进行监督，建立健全政府债务管理情况报告制度，使得人大对政府债务的监督更有章可循、更具刚性。

（二）人大审查监督地方政府债务的法律程序

首先，地方人大行使法定审批权，为政府债务设立“总闸门”。其核心环节是审查批准本级政府的债务限额以及包含债务收入的预算调整方案，是人大行使预算监督职能的集中体现。地方人大在审查批准预算草案和预算调整方案时对政府债务有关内容进行审查，重点包含政府债务余额合法性，政府债务余额总和以及一般债务、专项债务余额是否突破国务院下达的限额；新增债务规模合理性；新增政府债务资金投向合规性；债务项目的合规性；资金是否用于公益性项目；有无用于经常性支出等。

其次，是加强债券资金使用的跟踪监督，确保债券资金使用高效安全。地方人大通过专题调研、视察、听取和审议专项报告等方式，密切跟踪债券资金的使用进度和项目效益。同时，人大运用预算联网监督系统等手段，对专项债资金的收入、使用，以及项目进展、绩效等进行监督和分析，及时发现问题并督促整改，保证专项债资金专款专用，尽快形成实物工作量。

最后，地方人大对政府债务决算的审查监督，是其履行预算审查监督法定职责的关键环节，并由此实现对政府债务“借、用、管、还”全链条监管的闭环。审查主要包括政府债务资金纳入决算情况，政府债务资金使用和项目实施情况，重点审查政府债务规模、结构、使用、偿还等情况，政府债券资金管理及债券项目审计中发现的问题及其整改情况等。

四、地方人大审查监督对地方债监管效能的提升路径

在经济社会发展进程中，地方政府债务管理至关重要。明确法定边界、强化人大审查监督，既能有效防范债务风险，又能保障公共资源合理利用，推动经济稳健前行。随着现代化治理的发展，人大对政府债务的审查监督已逐步从程序性批准转向全链条实质性监督，并取得显著进展。然而，监督实践仍面临挑战，监督深度不足、问责刚性较弱问题仍然突出。人大监督是防范债务风险的关键制度屏障，其权威性毋庸置疑，但需进一步从形式合规向实质效能迈进，通过提升认识、聚焦重点、强化专业能力、加强监督协同等方式，真正守护好人民钱袋子。

（一）提高对地方政府债务法治化的认识

强化对地方政府债务法治化的认识，坚持债务法定，坚持“适度是前提、效益是关键、依法是底线、安全是保障”二十字举债原则。

坚持适度是前提。坚持适度原则是有效管理政府债务的基本前提。政府债务本质上是依托政府信用所形成的财政资源，具有补充财政资金、保障必要支出强度、调节宏观经济运行等功能。从财政操作层面看，实为一种“财政杠杆”手段，在实施积极财政政策、保障民生和推动经济发展方面发挥了重要作用，因此不宜对政府举债行为产生过度恐慌或排斥。然而，亦不可因强调其积极作用而忽视债务管理的纪律性。当前所面临的政府债务风险，部分源于过去一段时期内一些地方政府在监管缺位或认识不足的情况下，为追求短期增长目标而过度举债进行基础设施建设，由此积累了大量债务负担与潜在风险。此类行为不仅导致资源错配和资金浪费，还助长了形象工程与政绩工程等现象，甚至引发部分干部违纪违法问题。实行债务限额管理并由人大依法审查批准，正是为了从制度上确保政府债务举借行为的合法性与适度性，防范债务风险，维护财政可持续性。

坚持效益是关键。政府债券资金与一般财政收入不同，其筹集具有显性利息成本，若举债行为不规范，融资成本可能进一步升高。因此，对于使用政府债券资金的项目，必须强化成本约束意识，加强项目审核力度，建立全过程的跟踪监督机制，将债务资金的使用效益置于预算绩效管理的核心位置，作为监管工作的重点内容，切实提升债务资金配置效率和使用效果。

坚持规范是底线。政府债务本质属于公共债务，政府作为管理者，实为公共信用受托人。从国际经验与我国政府债务发展历程来看，“政府债务法定原则”已被普遍确立为基本准则。然而，自2014年《预算法》修正并实施十余年来，该原则在部分地区的执行效果不尽理想，导致隐性债务规模累积超十万亿元。其原因固然多样，但整体上与“全面依法治国”方略存在偏差，不仅诱发地方政府的道德风险与法律风险，也影响经济社会的长期稳健发展。因此，法治化、规范化是政府债务健康发展的必要条件和基本保障。否则，债务管理易陷入“清理—化解—再度膨胀”的循环困境。为扭转这一局面，2024年11月，中央推出规模约十二万亿元的债务化解政策，旨在通过债务置换将隐性债务显性化，并以规范发行方式减轻地方政府利息负担，缓解其短期偿债压力。该政策仍遵循“债务主体不变、偿还责任不变、债务总规模不变”的原则，同时允许央行从二级市场购入地方政府债券，有助于扩大基础货币供给，增强宏观调控能力，并对通货紧缩或通货膨胀态势进行逆向调节。

坚持监督是保障。在政府债务法定原则下，《监督法》不仅为发展社会主义民主政治、推进全面依法治国提供法治基础，也为地方人大常委会实施正确监督、有效监督、依法监督确立了根本遵循。同时，各级人民代表大会及其常务委员会发挥着不可或缺的关键作用。党中央高度重视人大在政府债务监管中的职能，2021年出台《关于加强地方人大对政府债务审查监督的意见》，2024年又出台了关于建立健全政府债务管理情况报告制度的意见，共同构成人大系统强化政府债务监督的纲领性文件，初步构建起全口径审查、全过程监管的制度体系。人大监督应着力推动政府完善债务管理制度，建立健全涵盖“借、用、管、还”全生命周期的债务管理机制，坚决清理规范并严格遏制新增隐性债务。在此基础上，各级人大常委会应逐步建立对本级重大专项债券资金项目的全过程跟踪监督机制，提升资金使用效率与效益，杜绝形象工程和政绩工程。在国有资产管理情况监督中，需密切关注国有企业债务的规范清理，明确政企债务边界，防范企业债务风险向政府转移，同时也要严格约束地方政府无序挤占企业资金或变相摊派支出等行为。

（二）抓住地方政府债务审查监督的重点

地方政府债务作为推动区域经济发展的重要工具，其规模合理性与管理规范性直接关系到财政可持续性与经济安全。人大审查监督必须聚焦债务管理的核心环节，以精准监督助推债务资金规范、安全、高效运行。

一是立足合法合规性，加强对限额管理的监督。地方人大应严格依据《预算法》及其实施条例等法律法规及中央关于防范化解地方政府债务风险的系列决策部署，加强对地方政府债务限额余额的审查监督，确保本地区政府债务余额，特别是专项债务余额，不得突破国务院批准的限额。审查工作需坚持前瞻性和审慎性原则，不仅要确保举债行为符合法律规定，更要深入评估新增债务限额分配的合理性，使其与地方财力状况、实际支出需求、项目成熟度及中长期财政可持续性相匹配，并符合国家宏观政策导向和风险防控要求。例如，在审议年度预算调整方案或专项债券安排时，人大应要求政府详细提供债务风险评估、项目可行性论证、偿债资金来源分析等材料，通过实质性审查防范超限额举债或盲目举债，坚决守住法律红线和风险底线。

二是立足项目科学性，加强对项目绩效的审查。《关于加强地方人大对政府债务审查监督的意见》明确提出人大要加强专项债务项目科学性审查。地方人大应将绩效监督关口前移，加强对专项债券项目策划阶段的科学性、合法性、合规性审查。在专项债券发行前，应重点审查项目立项依据、事前绩效评估质量、预期收益测算合理性、融资平衡方案可靠性，从源头上防范债务风险。债券发行后，人大应持续加强事中事后监督，动态跟踪债券资金的收支进度、拨付流程、使用方向以及相应项目绩效目标的实现情况，确保资金安全、规范、高效使用。推动建立健全覆盖专项债券“借、用、管、还”全过程的绩效管理机制，将绩效管理理念深度融入预算编制、执行调整、决算审查与监督问责各环节。通过听取审议政府专项报告、开展专题调研或视察、实施特定问题调查等多种监督方式，对项目绩效目标完成情况、绩效评价工作开展成效以及评价结果应用情况等进行持续监督，强化绩效评价结果的约束力，推动提升政府债券资金使用效益和公共服务供给质量。

三是立足安全可控性，加强对隐性债务风险的监督。将防范化解风险、确保债务安全可控置于核心位置，特别是要加强对隐性债务风险的识别、预警与监督。地方人大立足全口径债务监管要求，严禁新增隐性债务，聚焦高风险市县债务风险化解、平台公司债务化解与转型、PPP项目支出责任清理、国有企业举债融资监管、政府拖欠企业账款偿还等方面，加大监督力度。对照财政部隐性债务认定标准，严防新增隐性债务以各种方式规避监督，确保政府债务规模始终在安全可控区间。同时，要跟踪监督化债政策落实情况，强化化债资金用途监管，确保资金不被截留、挪用。关注化解资金来源是否合规，确保存量隐性债务有序化解。此外，要健全风险“预警关”。督促政府完善隐性债务动态监测体系，定期审查债务风险预警指标，对接近或超出警戒线的地区，及时督促制定应急处置预案；同时推动隐性债务信息公开，保障公众知情权，形成多方监督合力，切实守住不发生系统性债务风险的底线。

（三）提升对政府债务审查监督的专业能力

党的二十届三中全会将政府债务管理监督提到与人大预算决算审查监督和国有资产管理同等的地位，《监督法》对加强人大对政府债务的监督也提出了明确要求。为更好地履行人大审查监督职责，必须强化人大审查监督专业能力。

一是规范机构设置及人员配备。规范预算审查监督机构设置及人员配备，是提升人大政府债务管理能力的基础性保障。建议在各级人大层面，推动设立专门的政府债务审查监督机构，或明确在现有预算工作委员会下增设专职处室，配备具备财政、金融、审计等专业背景的工作人员，形成稳定的专业化队伍。建立常态化培训机制，系统开展预决算审查、政府债务管理、金融风险防控、绩效评价等领域的专业培训，持续提升工作人员的政策理论水平和实务操作能力。通过健全机构、优化队伍、提升能力，逐步构建系统完备、运行高效的政府债务人大监督体系，切实增强监督的专业性与权威性。

二是发挥代表的主体作用。在人大加强政府债务审查监督的过程中，充分发挥人大代表作用，是将人大制度优势转化为治理效能的关键环节。在审查审议政府债务相关报告时，应充分听取人大代表的意见建议；在开展专题调研、制定监督实施细则过程中，也应积极邀请代表参与，增强监督的广泛性和专业性。同时，可向人大代表开放预算联网监督系统权限，使其能够实时掌握债券资金的发行、使用及绩效情况，并对重大专项债券项目实行全过程跟踪监督，确保资金使用效益，杜绝形象工程和政绩工程。通过上述机制，可将人大代表的专业能力与民主监督优势切实转化为政府债务规范管理的实际效能，有力守住债务风险防控的底线。

三是充分运用智库力量。组建专业的审查监督团队，是提升政府债务审查监督科学性与精准性的重要路径。建议推动各级人大牵头组建常态化的政府债务审查监督专家团队，成员应涵盖财政、金融、宏观经济、公共管理、法律、审计及重大项目评估等多领域资深专家，形成跨学科、复合型的智力支持体系。专家团队可深度参与债务规模评估、项目可行性论证、资金使用绩效评价等关键环节，提供独立、专业的咨询意见。同时，应建立健全引入第三方机构参与监督的工作机制，委托具备资质的会计师事务所、研究机构等对特定债务项目或区域债务风险开展独立评估与审计，以弥补监督主体在专业深度和人力资源上的局限。

（四）创新监督方式方法手段，加强监督协同

新时代，人大对政府债务的审查监督面临监督维度不足、技术手段滞后、协同机制不畅等新挑战，提升人大债务审查监督能力，既需坚守“合法合规、安全可控”的监督底线，更需在监督方式方法上主动求变、在监督协同上聚力赋能。

一是用活用好法定监督方式。传统“听报告、查资料”的监督模式因存在信息获取不够深入、问题查摆不够精准等局限，已难以完全适应新形势下债务风险防控与规范管理的需求。人大审查监督政府债务，必须立足法定职责，敢于并善于运用专题询问、特定问题调查、询问与质询等法定“利器”。针对债务规模管控、资金使用效率等关键问题，通过专题询问聚焦政府及部门履职短板，倒逼相关单位直面问题、明确整改路径；对违规举债、资金挪用等问题，通过询问与质询强化监督刚性，推动问题从根源上解决，切实以法定监督方式的有效运用，筑牢政府债务安全防线。

二是充分利用联网监督手段。人工智能技术的应用，正推动人大监督从传统模式向数字化、智能化转型，强化人大审查监督要充分利用好联网监督手段，实现从“静态审查”向“动态监督”转变，实时监控债券资金下达、拨付全过程，对债务资金流向、资金绩效、还本付息情况进行动态分析。借助联网监督系统，定期开展专题分析，对审计查出的政府债务违纪问题开展整改情况跟踪调研，及时向有风险的地区发出预警提示。

三是形成监督合力。强化财会监督、审计监督、人大监督、纪检监察监督、公众监督在政府债务监督领域的贯通协作，建立人大、财政、审计等部门的信息共享机制。着力构建动态全链条全生命周期政府债务监管体系，强化债务领域财会监督力度、提升监督水平。将防范化解政府债务风险工作纳入审计重点，加强对地方政府债务的全口径审计监督。进一步推动政府债务信息公开，在公开预算、决算报告时，应专门提供关于地方政府债务情况的说明材料，对重要事项进行说明，主动接受社会监督。

资料来源：《财政科学》2025年第10期